现行的《中华人民共和国安全生产法》修改于2014年（以下简称原安法，这次修订的称新安法），到现在形势发生了很大变化，出现了一些安全生产的新特点，同时党中央国务院和中央领导更加重视安全生产，也提出了一些新的要求。而原有的安全生产法已经有些不再适合安全生产的新形势和新要求，进行再次修改！ 主要因素有： 机构改革。原安全生产监督管理总局改为应急部，法律中相应的执法部门也应该从安全生产监督管理部门改为应急管理部门。 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）发布并实施，全面部署了安全生产方面的工作任务，包括安全监管监察体制的改革、健全法律法规体系等要求，需要相应的法律支持。 习近平总书记重视安全生产，关爱人民群众的生命健康，对安全生产做出了一系列批示指示，为了领导指示更好的贯彻实施，需要将其写入法律条文。 经济的发展，生产方式的转变，生产力的提高。一些新业态、新材料、新工艺、新技术的发展，以及一些新的生产组织和管理模式的变化，都给安全生产带来了一些新的挑战和机遇，原法律也有相应的不适应之处，需要补充修改完善。 增加了，“安全生产工作坚持中国共产党的领导。” 短短一句话，是历史性的、里程碑的重大事件，充分说明了党对安全的重视，预示着安全生产问题的根本性转变。 在我国行政法规中，很少提到党的领导，包括环境、安全以及经济方面的法律。 但事实上，我们国家的体制是党领导一切，各级都是党委领导，没有党的领导，没有各级各部门各单位书记的支持，安全搞不好。因为安全生产涉及很多大事，比如组织机构，职务任命，发展方向，舆论主导，甚至大额预算等，这些都是市长定不下来的，必须书记点头。 将原来安全发展改为理念，在此基础上增加了“坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，”这句话出自党的十九届五中全会上《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。 “人民至上、生命至上”，2017年，党的十九大报告提出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上，安全第一的思想。习近平在2020年5月22日，参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时的讲话，以后在很多场合，他都深入阐述了这一观点，这也成为了近两年我国抗击新冠疫情中贯穿始终的一个主导思想。 “把保护人民生命安全摆在首位”，也是习近平同志的一贯思想。早在2013年6月6日，针对当年上半年全国多个地区接连发生多起重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失的问题，习近平指出，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。 这里，首先表明了安全生产工作的承继和发展。因为安全发展，是前任领导人科学发展观的产物，是对于安全和发展的一种辩证思维或者说理念，应该予以发展光大。 其次，这些话充分表达了党和国家领导对于人民生命安全的重视，已经把这点放到了超越一切的一个至高无上的地位，一个真正的安全第一，没有并列。发展的目的是为了人民的幸福，发展过程中可以有很多代价，但绝不以人民的生命作为代价。 还有，对于生命的敬畏和尊重，是最基本的人权，也是现代文明的标志。人没有贵贱之分，每一个生命都有存在的价值和独立的尊严，这就是最基本的人和人的权利。 这次安全生产法最大的亮点就是将“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。”（以下简称“三个必须”）写入法律。 “三个必须”这是习近平同志批示的原话，最早见于习近平同志2013年11月24日关于青岛“11.22“爆炸事故的讲话，以后在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》也作为安全生产的原则提出。主要是为了解决安全监管体制问题，要求在2020年，安全生产监管体制基本成熟。 这里有两个层次，一是对于政府部门管理的问题，新安法第十条提出 “交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理” 。这也部门一般称之为行业领域的主管部门，要求在其管业务和生产经营活动时候，必须管安全。 三个必须的第二个层次是对于企业。依据三个必须的原则，新安法也对企业负责人安全责任给予明确，如在第五条指出企业“主要负责人是安全生产第一责任人”，“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。按照现在我国多数企业的管理体制，企业领导层设有分管安全和分管工艺、设备、购销、人事等不同方面的负责人，同时还设有安全环保部门和其他部门，很多情况下，一说到安全，主要负责人往往认为就是分管安全的负责人以及安全环保部门的事情，其他负责人和部门干脆不管，这种管理模式下前者肯定管不好。所以正确的应该是安全的各个方面应由分管领导和各个部门负责，在其管相关业务工作时候，同时管自己业务范围内的安全。如管设备的，应该管设备安全，管财务的，要保障安全的经费来源，管人事的，要保障人员的安全素质和安全准入。主管安全的负责人和安全环保部门仅仅应该起到上下沟通、协调组织和监督的作用，主要工作应该是监督和督促各个部门履行自己业务范围内的安全职责。 三个必须是我们国家安全生产管理体制中分工负责的原则。也就是按照党政同责、一岗双责、齐抓共管的原则落实安全管理责任，要求各行业、各领域、各部门及其所有人员都要对自己工作职责范围内的安全生产负责。 按照“三个必须”的原则，现在在安全生产法中政府安全监管有两类部门，一类是应急管理部门，一类是其他行业领域主管部门，称之为有关部门。两类部门统称为负有安全生产监督管理职责的部门。 新安法第十条提出两种监督管理，一种是由应急管理部门负责的“综合监督管理”，另一种是有关部门负责的“监督管理”。两种监管源于党中央《意见》第（五）条提出的综合监管与行业监管。根据通常理解，“监督管理”、“行业监管”属于直接监管，综合监管属于间接监管，即通过直接监管部门监管。新安法指出了“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”为直接监管的部门，关键是“等”的范围，按照三个必须提出的行业、业务、生产经营主管部门，应该还包括教育、卫生、体育、文化、农业、林业、商业、城市管理以及工业主管部门，自然也应该有环保、特种设备、食品药品、国土资源等主管部门。事实上，最近一次刘鹤副总理的讲话就提出：各有关部门要积极承担起三个必须安全监管责任，分兵把口形成合力。应急管理部门要牵头开展化工矿山等整治工作，住建部门要牵头开展燃气管道整治工作，工信部门牵头开展各类工业园区整治工作，能源部门牵头开展长输油气管道、化学储能电站，交通运输部门牵头开展规划性运输，水路、陆路运输，铁路局牵头开展铁路整治工作。 那么，作为综合监管部门的应急管理部门有没有直接监管的责任呢？不管是安全生产法还是党中央《意见》都没有写，但是在国务院新闻办召开的新安法发布会上，应急管理部宋元明副部长说“也有直接监管的行业，比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业，还有危化品、烟花爆竹等，这都是我们应急管理部直接监管的”。显然，为安全生产的大局着想，对国家和人民担当，应急管理部精神可嘉。 由于我国管理体制的复杂性和体制改革的不断进展，部门之间具体明确的分工很难。考虑到有些职责不清的地方，新安法新增第十五条，要求“县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权利和责任清单。”实际上，就是将省级以下负有安全生产监管职责的部门的具体分工放到地方政府和部门。当然，分工原则除了三个必须，还有就是责权利相统一的原则，是权力和责任清单，部门的权力和责任应该完全对应。 |
